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《中共中央纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见》解读
发布时间:2009-03-19  作者 :   信息来源 :

 20081022,中央纪委下发了《中共中央纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》是纪检机关开展深入学习实践科学发展观活动,落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》,扎实推进反腐倡廉建设的重要举措,对于进一步促进各级纪检机关保持查办案件工作力度,严格依纪依法办案,推动办案工作法制化、规范化,有着十分重要的意义。

    一、《意见》的起草背景和起草的简要过程

    党的十六大以来,各级纪检机关坚决贯彻中央关于反腐倡廉的决策和部署,认真履行职责,坚决查处违纪违法案件,查处了一批有影响的大案要案,严肃了党的纪律,惩处了腐败分子,挽救和教育了一批党员干部,表明了我们党反对腐败的坚强决心,增强了人民群众对党和政府的信任,赢得了国际社会的赞誉,为经济社会发展提供了重要保证。同时,查办案件的质量和水平明显提高,查办案件领导体制和工作机制逐步完善,查办案件在治本方面的作用进一步体现。但是,随着形势的发展变化,纪检机关办案工作也面临着一些新情况、新问题。主要表现为,当前腐败案件仍处在易发多发阶段,查办案件工作任务繁重;腐败分子违纪违法手段越来越隐蔽,查办案件的难度增大;随着依法治国理念的深入贯彻,严格依纪依法办案的要求越来越高。查办案件工作面临的这些新情况、新问题,必须引起我们的高度重视。一方面要坚决查办违纪违法案件,严厉打击消极腐败现象,严惩腐败分子。另一方面要加强查办案件法规制度建设,为依纪依法办案提供法规制度保证,不断提高办案的质量和水平。

    为进一步完善办案程序和措施,切实解决当前办案工作面临的一些新情况、新问题,促进办案工作制度化、规范化,根据中央纪委书记办公会议的决定,中央纪委法规室集中力量成立了起草组,着手起草《意见》。

    中央纪委领导同志高度重视《意见》的起草工作。贺国强同志在中央纪委书记办公会议上部署2008年反腐倡廉工作任务时,提出要着力抓好五个一批,其中一项工作就是包括《意见》在内出台一批反腐倡廉制度规定;何勇同志多次过问《意见》起草情况。干以胜同志亲自带领起草组开展调研论证,研究起草中遇到的重大问题;中央纪委监察部的其他领导同志也都对起草《意见》提出了很好的建设性意见。

    《意见》是集体智慧的结晶。自20081月,《意见》起草工作启动以来,起草组多次就文件的起草思路及具体内容进行研究讨论,通过召开座谈会、赴基层调研等多种形式,广泛听取各方面意见,并两次送请中央纪委常委、监察部副部长审改,经反复研究修改,7月初,形成了《意见》送审稿。79,中央纪委书记办公会议对《意见》送审稿进行了审议,原则通过《意见》,并要求普发征求意见。《意见》普发至各省(区、市)纪委,新疆生产建设兵团纪委,中央和国家机关各部委纪检组(纪委),中央纪委各派驻纪检组,中央直属机关纪工委,中央国家机关纪工委,军委纪委以及中央纪委监察部机关各厅、室、局等单位征求意见。根据各地各部门纪检机关反馈的意见,起草组进行了认真修改,再次送审。812,中央纪委常委会议审议通过《意见》。1022,中央纪委下发了《意见》。

     二、起草《意见》的目的、基本思路和《意见》的主要特点

    (一)起草《意见》的目的

    第一,进一步增强办案工作服务大局的意识。纪检机关的一切工作都必须服从和服务于党和国家的工作大局,查办案件工作亦是如此。《意见》强调要以科学发展观统领和指导办案工作,围绕中心,服务大局,正确认识和处理查办案件与服务经济社会发展、维护社会和谐稳定的关系,紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务,把查办违纪违法案件工作寓于改革、发展、稳定的大局之中,严肃查处在党风政风方面妨碍经济发展、破坏市场环境的问题,通过查办案件为推动科学发展、促进社会和谐提供保障。

    第二,进一步加强查办案件工作。这些年来,各级纪检机关严肃查处了一批重大案件,取得了显著成绩。但当前违纪违法案件在一些地方和部门仍呈易发多发态势,反腐败斗争的形势仍然严峻,反腐败斗争的任务仍然艰巨。因此,《意见》强调各级纪检机关要认真履行职责,旗帜鲜明地反对腐败,保持查办案件的强劲势头,严肃查处党员干部的违纪问题,严厉惩处违纪违法行为。

    第三,进一步提高依纪依法办案的水平。严格依纪依法办案是适应发展社会主义民主政治和贯彻落实依法治国基本方略的现实需要。《意见》强调要严格按照党内法规和国家法律法规开展办案工作,严格规范办案程序,正确使用案件检查措施,切实保障被调查人的合法权益,加强监督和管理,把严格依纪依法办案贯穿于查办案件的每一个环节,不断提高办案质量,使所办案件经得起历史的检验。

    第四,进一步发挥查办案件的治本功能。查办案件是贯彻标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针的重要体现,通过严惩腐败,实现有效预防。《意见》强调要加强对重大典型案件的剖析研究,查找制度上的薄弱环节和管理上的漏洞,推动建立和完善相关制度,警示广大党员干部增强拒腐防变意识,减少和杜绝违纪违法案件的发生。

    (二)起草《意见》的思路

    一是在全面的基础上突出重点。《意见》既对案件线索管理、初步核实、立案审批、调查取证、案件审理、处分执行、被调查人的权利保障、案件监督管理等办案程序作了规定,但又不求面面俱到,而是突出重点,着力解决当前办案工作中急需解决的受理难、调查难、取证难等问题。

    二是进一步增强现行法规的针对性和可操作性。作为指导查办案件工作的规范性文件,《意见》注意正确处理与《案件检查工作条例》、《依纪依法办案的意见》等其他党内法规和规范性文件的关系。《意见》以《案件检查工作条例》、《依纪依法办案的意见》为基础和前提,主要是对其中比较原则的规定进行细化、补充和完善,增强可操作性。粗略统计,《意见》对《案件检查工作条例》、《依纪依法办案的意见》的有关规定细化的有20余项。此外,《意见》还整合了中央纪委近些年来发布的有关规范性文件,以及中央纪委监察部机关关于自办案件办理程序的相关规定,将其中一些经过办案实践检验证明比较成熟的好制度、好做法、好经验写入文件,以指导整个纪检系统的办案工作。

    三是力求加强办案工作与规范办案工作相统一。加强办案工作与规范办案工作是相辅相成的关系,在当前腐败现象仍处于易发多发态势、反腐败斗争形势依然严峻的情况下,办案工作只能加强,不能削弱,但同时,办案工作必须严格依纪依法进行。《意见》既强调要高度重视办案工作,加强对办案工作的领导,保持查办案件工作力度,保持惩治腐败的强劲势头,严厉查办违纪违法案件。又要求要严格依纪依法办案,文明办案、安全办案,进一步促进办案工作法制化、规范化,不断提高办案质量和水平。

    (三)《意见》的主要特点

    一是紧贴办案实际。《意见》既着力解决目前办案工作的遇到的突出问题,又不脱离当前的办案实际,不求一次解决目前办案工作中遇到所有的问题,不提过高要求,力争使制度规定更科学合理,办案程序更严谨流畅,办案措施更切实可行,办案监督更严密有效。在具体内容上,《意见》坚持对目前办案工作中难以实现的要求不写入文件。如证据先行登记保存。坚持对争议较大,目前还只是在一些地方和部门进行探索,不具备普遍推广的做法不写入文件。如异地管辖等。

    二是注重制度创新。新形势下办案工作面临的新情况新问题,要求我们必须与时俱进,勇于探索,在实践基础上不断进行制度创新,及时把那些经过实践检验证明切实可行的做法转化为法规制度,通过创新制度推动办案工作取得更大的成绩。加强制度创新要以提高工作效率和效益为目标,突出制度的前瞻性、可操作性。使这些制度既能解决当前的突出问题,又适当超前,对今后可能发生的问题有一定的预见性,并为法规制度的完善留下发展空间;既便于操作,又切实管用。《意见》体现了制度创新的精神,遵循制度创新的基本规律,增加了一些新内容。

    三是突出党内规范性文件特色。纪检机关查办的是党内违纪案件,它的调查对象是党员干部,调查依据主要是党内法规和规范性文件。但是,党必须在宪法和法律的范围内活动。这就决定了规范办案工作的各项制度规定,既要体现党要管党、从严治党的方针,又必须符合宪法和法律的精神。《意见》正确把握了纪检机关办案工作的特点,在与国家法律法规和其他党内法规保持一致的基础上,尽可能突出作为党内规范性文件的特色。同时,在文体风格上,《意见》没有采用法律法规常用的章、节、条、款、项、目的固定格式,而是采用党内文件的格式,规范不同的问题。在文字表述上,《意见》尽可能采取通俗易懂的语言,尽量避免使用学术用语和容易引起分歧的语句,使阐述的问题简洁明了,清楚具体。

  总之,《意见》的发布实施是纪检机关深入贯彻落实科学发展观的重要举措,对于进一步加强和规范办案工作,保持惩处腐败的强劲势头,严格依纪依法办案等,都将产生积极的影响。

     三、学习贯彻《意见》需要重点把握的几个问题

    《意见》共9个部分,40个问题,约8200字,分别对高度重视办案工作、严肃查处违纪案件,规范案件线索管理与案件受理工作,完善初步核实程序,严格立案审批程序,正确使用案件检查措施,规范案件调查取证工作,规范案件审理和处分执行程序,保障被调查人和有关人员的合法权利,加强办案监督与保障等方面提出了要求。《意见》规定的这些内容,基本上涵盖了纪检机关查办案件工作的主要程序和措施,以及办案监督与管理等,是一个比较全面规范办案工作的规范性文件。现就重点围绕办案程序、调查取证、权利保障、办案监督四个方面讲几点看法,并按补充完善、细化规范和重申强调三个方面进行归纳整理。

    (一)关于严格履行办案程序问题

    程序合法是实体公正的重要保证,严格履行办案程序是《意见》的重点内容。规范办案工作,不仅要求办案的结果要公正,也要求办案的过程要合法。不仅要做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当,而且必须做到手续完备、程序合法,以完备的手续和合法的程序为实体公正提供重要保证。

    为了准确及时地查明违纪违法事实,《案件检查工作条例》及其实施细则、《案件审理工作条例》等党内法规对案件线索的受理、初核、立案、调查、移送审理、处分决定的执行、涉嫌犯罪案件向司法机关的移送等查办案件的全过程,都作出了规定,是各级纪检机关查办违纪案件必须遵循的程序性规定。总体来看,各级纪检机关查办案件是按程序办事的,做到了重事实、重证据、重调查研究,案件质量是好的,经得起历史的检验,但在履行程序方面也还存在一些问题。有个别办案人员认为只要违纪人员受到党纪追究,就算案件查办成功了,程序上存在一点问题无碍大局,对严格遵守办案程序重视不够。如,在受理和决定初核中,随意性较大,导致一些重要案件线索被搁置或放过。在案件调查方面,有的不严格履行立案审批程序,到案件调查完毕要移送审理时才补办立案手续;有的案件调查周期过长,甚至久拖不结。在案件审理方面,有的偏重于对办案证据等实体性内容进行审理,而对办案过程和程序的监督不够重视;等等。这些问题的存在制约了执纪办案水平的提高,影响了案件的质量、效率。

    上述问题的存在,一方面是由于个别纪检机关和纪检干部程序意识不强,对程序的重要性认识不足,对严格按程序办事的要求重视不够。另一方面,也是目前纪检机关在办案程序方面的制度建设存在一定的滞后性,有关办案程序的规定还不够完善,操作性不够强,对新形势新情况的适应性不足等原因造成的。对此,我们一方面要有针对性地加强法治宣传教育,在严格执行实体性法规的同时,努力强化程序意识,使广大纪检干部切实认识到按程序办事的重要性,自觉地依纪依法办案。另一方面要加强制度建设,不断完善有关办案程序的制度规定,增强办案程序的科学性、严谨性、实用性。

    《意见》针对当前办案实践中出现的新情况、新问题,对办案程序的关键环节进行了补充、完善、细化和重申。

    1、适应新形势的要求,对办案程序的一些环节进行了补充、完善。

    一是补充、完善了案件移送受理程序。《意见》对下级纪检机关案件移送受理的条件、移送的程序、上级纪检机关是否受理的期限等作出了明确规定。当前,由于受到种种条件的制约,基层纪检机关普遍存在办案难的问题。特别是对于一些重大、疑难、复杂案件,查办难度更大,但其社会影响、后果又比较大,不坚决查处,会造成严重的不良影响。在这种情况下,明确下级纪检机关可以将一些重大、复杂、疑难案件申请移送上级纪检机关受理,一方面给下级纪检机关避开办案阻力提供了有效途径,另一方面也体现了上级纪检机关对下级纪检机关的领导和支持,更有利于案件查办。

    二是补充、完善了案件受理争议解决机制。《意见》借鉴有关国家法律的规定,规定了案件受理争议解决机制。解决管辖争议的问题,在办案实践中有重要意义,特别是目前条条块块的干部管理体制比较复杂,有一部分党员干部党的关系和干部管理权限不属于同一个机关。对这部分党员干部的违纪问题,有时在受理时容易造成争端,会错过最佳办案时机。确定这样一个争议解决机制,便于及时解决争端,快速有效的查处违纪案件。

    三是补充、完善了特殊情况下的立案审批程序。《意见》要求在初步核实阶段需要采取两规措施的案件,可在决定或者报批两规的同时决定或者报请批准立案。这里需要说明的是,要求采取两规措施的同时报请批准立案并不是禁止在初核中使用两规措施。在初核阶段可以采取两规措施是《案件检查工作条例》赋予纪检机关办案的权力,符合两规条件的仍然要及时使用。另外,考虑到个别案件,案情简单,经过初步核实就能查清违纪问题,不需要进一步采取两规及暂予扣留物品、查询冻结存款等措施的,《意见》还结合实际情况,允许经纪检机关主要领导批准,立案手续可在处理阶段一并办理。

    四是补充、完善了使用组织处理措施的程序。组织处理是惩治和预防腐败工作的有机组成部分,对于加强党的建设、严肃党的纪律、完善对党员干部队伍的管理、保持党的先进性具有重要意义。从目前查处违纪案件的实践看,在坚持从严治党方针,严格执行党的纪律的同时,恰当地运用组织处理措施,不仅符合贯彻落实标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针的要求;而且有利于与纪律处分相结合,更好地发挥惩戒作用,严肃党的纪律,提高查处案件的效率;有利于团结、教育、挽救干部本人,警示教育其他干部,增强查处案件的政治和社会效果。

    目前,《案件检查工作条例》规定的组织处理措施主要是停职检查措施。为进一步规范和加强办案工作中的组织处理工作,20086,中央纪委中央组织部联合发布了《中央纪委中央组织部关于在查处违犯党纪案件中规范和加强组织处理工作的意见(试行)》,对组织处理的适用对象,组织处理的方式,组织处理的适用情形,组织处理的程序,组织处理的权利保障措施等作出了明确规定,当前各级纪检机关在查办案件当中,需要采取组织处理措施的都要严格按照《案件检查工作条例》和《规范和加强组织处理工作的意见》规定的条件和程序进行。

    五是补充、完善了案件调查时限。为提高办案效率,保障被调查人的合法权益,《意见》对立案调查时限进行了补充和完善。一是对调查的延长时限作出了限制。《意见》规定案件调查的时限为三个月,必要时可延长一个月。重大、疑难、复杂的案件,在延长期内不能查结的,报经立案机关批准后可再适当延长,但延长期不得超过三个月;在三个月延长期内仍不能查结的,由省(部)级党委、纪委批准立案的案件,报经中央纪委批准,由省(部)级以下党委、纪委批准立案的案件,报经省(部)级纪委(不含副省级市纪委)批准,可再适当延长。二是结合办案实际,增加了重新计算调查时限的规定。《意见》规定调查期间,发现被调查人有新的违纪行为的,自发现之日起,重新计算案件调查时限。关于新的违纪行为的认定,一般是指与正在调查的违纪行为不同性质的违纪行为。重新计算办案时限,也要报经立案机关审批。三是增加了调查中止、终止的规定。《意见》规定因主要涉案人员出国(境)、失踪,或因不可抗力,致使调查工作无法进行的,可以中止调查。因被调查人在调查过程中死亡并致使调查无法进行的,可以终止调查,予以结案。并对终止调查后的处理和中止、终止调查的批准程序作出了规定。这样规定既对查处重大复杂案件给予了充分的时间保障,又防止了办案时限无限延长的问题。

    六是补充、完善了涉嫌犯罪案件的审理程序。关于对纪检机关直接查办的涉嫌犯罪案件移送司法机关是否需要经过审理部门审理问题,目前各地做法不一致。有的经过审理部门审理后再移送司法机关,有的不经过审理部门审理直接由案件检查部门移送司法机关。为加强对涉嫌犯罪案件的审查,体现纪检机关向司法机关移送案件的慎重和严肃性,《意见》规定对涉嫌犯罪需要移送司法机关的案件均应移送审理,由案件审理部门对拟移送司法机关的涉嫌犯罪问题进行审查,提出是否移送司法机关的意见,报纪检机关领导集体研究决定。

    七是补充、完善了案件审理时限。必要的审理时限是正确定性量纪,保障被调查人合法权益,提高案件质量的重要保障。《意见》结合审理工作的实际,对审理的时限作出了规定,提出案件审理应在正式受理之日起一个月内审结报批。并对延长审理时限的条件和补充调查期间审理时限的计算作出了规定。

    此外,《意见》还结合实际补充、完善了派驻机构受理案件线索的程序,补充、完善了提请有关部门协助的办理程序,补充、完善了补充调查的条件和次数限制等,力求使每一个办案环节都有基本的遵循。

    2、着眼增强操作性,对办案程序的一些环节进行了细化、规范。

    一是细化、规范了案件线索管理。《意见》针对案件线索管理中存在的不规范问题,如线索接收、管理缺乏集中统一,容易发生线索失密、泄密和流失;线索的处置缺乏统一和规范的处置程序,易出现以线索谋私的行为等问题,按照线索的不同来源,分别对信访部门的线索管理和办案部门的线索管理作出了规定。同时要求各级纪检机关要建立健全案件线索集体排查制度,明确集体排查的方式,规范集体排查的工作程序。

    二是细化、规范了委托初步核实程序。《意见》提出上级纪检机关直接受理的属下级纪检机关受理范围的违纪问题,也可以委托其他下级纪检机关进行初步核实。这样规定主要考虑是,纪检机关对案件的受理和调查,是按照干部管理权限来进行的,不属于本级党委管理的干部,原则上本级纪委是没有调查权限的。但在实际工作中,确实存在一些案件在当地由于错综复杂的关系,很难查办,上级纪检机关直接受理后又没有足够的力量进行查办。在这种情况下,明确上级纪检机关可以委托其他下级纪检机关进行初步核实,既不违背纪检机关按照干部管理权限办理案件的原则,也可以减少办案阻力,最大限度的调动办案力量,有效突破案件。

    三是细化、规范了受到刑事处罚、行政处罚、政纪处分党员的党纪责任追究立案程序。针对受到刑事处罚、行政处罚、政纪处分党员党纪责任追究立案程序不明确的问题,《意见》针对不同的处罚、处分情形,分别规定了不同的立案办理程序。对受到刑事处罚的,《意见》明确由案件审理部门直接提取有关材料,依据生效的司法判决、裁定,提出相应的党纪处分意见,并向案件监督管理部门备案。对受到行政处罚、政纪处分或者被问责、组织处理后仍需追究党纪责任的,以及涉嫌犯罪,检察机关决定不起诉、撤销案件或者人民法院判决宣告无罪、免予刑事处罚、裁定终止审理,但需追究党纪责任的,《意见》明确由案件检查部门提取有关材料,办理立案手续,按照有关规定调查核实。作出这样的规定,一方面体现了对国家司法机关权威的尊重,同时节约人力物力,避免重复劳动。另一方面也体现了对党员党纪处分的慎重。尽管其他机关作出的行政处罚、组织处理等也是经过了相应调查,具有一定的权威性。但考虑到毕竟纪检机关的案件调查与他们又有所不同,认定标准和侧重点也不尽相同,为慎重和维护被处理人的合法权益,有必要重新立案调查。

    四是细化、规范了处分执行程序。针对存在的处分决定落实不及时、不到位等问题,《意见》对处分执行程序进行了规范。强调要重视处分决定执行工作,完善处分决定宣布程序。要采取适当方式向受处分人宣布处分决定。宣布处分决定时要告知受处分人享有的权利;受委托宣布处分决定的要及时将处分情况报告委托机关;处分决定要抄送有关部门,办理相应的职务、工资等变更手续;要加强对处分决定执行情况的监督检查,对久拖不办、拒不执行,造成不良影响的,要追究有关单位负责人和有关人员的纪律责任。

    此外,《意见》还针对审理环节存在的问题,细化、规范了案件移送审理的条件、内容、手续、时限等,细化、规范了提前介入审理的条件和程序,细化、规范了审理谈话的程序和要求,力求通过具体的程序规定,更好的发挥审理监督办案过程和保障被调查人合法权利的作用。

    3、突出重点环节,对办案程序的一些环节进行了重申、强调。

    一是重申、强调要严格履行初步核实审批程序。为体现初步核实的严肃性,《意见》强调要严格履行初步核实审批程序,凡需要进行初步核实的,案件检查部门应当填写《初步核实呈批表》,按照规定报批,重大违纪案件报纪检机关领导集体研究决定。经批准进行初步核实的,应制定初步核实调查方案并报分管领导批准后实施。

    二是重申、强调要严格履行立案审批程序。立案是纪检机关案件检查的一个重要阶段。认真履行立案审批程序,是纪检机关严格依纪依法办案的必然要求。为解决实践中常见的先调查、后立案等问题,《意见》重申要严格执行立案规定,凡需立案调查的,案件检查部门要写出《立案呈批报告》,按照规定报请批准立案。上级纪检机关要加强对下级纪检机关立案工作的督办,对符合立案条件并应由下级纪检机关立案的,要及时责成下级纪检机关予以立案。

    三是重申、强调要正确使用案件检查措施。《意见》强调要严格按照有关规定,规范使用办案措施。针对当前的实际情况,强调要依纪依法采取暂予扣留、封存物品和涉嫌违纪所得,查询、冻结存款等措施;要严格履行报批程序;需要以监察机关名义实施的,要使用相应监察文书。

    四是重申、强调要认真履行审理监督职责。案件审理工作是调查处理案件的最后一个重要环节,对于加强对案件检查部门的监督和制约,恰当地提出处理意见,保障被调查人员的合法权益,教育违纪人员等方面都有积极的作用。《意见》强调要认真履行审查和监督职责,既要对调查所认定的事实、取得的证据和定性、处理建议进行审理,又要对手续是否完备、程序是否合法和涉案款物的处理是否恰当进行监督。

    (二)关于严格依纪依法收集和使用证据问题

    运用证据查明案件的真实情况,是纪检机关查办案件的核心问题,办案工作中的一切调查活动,各种手段和方法的运用,都是围绕证据这个核心来进行的。因此,证据对纪检机关查办案件有着决定性的作用。各级纪检机关在查办案件工作中,能够做到重事实、重证据,依纪依法收集证据,正确运用证据,认真鉴别、使用证据。但是,也存在一定的问题,如有些同志证据意识不强,不注重调查取证,过于依赖被调查人交代;有的不注意依纪依法收集证据,存在指供、诱供现象;有的收集证据不全面,不注重收集有利于被调查人的证据;有的不重视证据的保全工作,造成收集的证据丢失、损毁、灭失;有的不认真鉴别证据,收集的证据与证实案件无关或者证明力极小;等等。这些问题的存在,影响了办案的质量和效率,影响了纪检机关的威信和形象。我们一方面要进一步增强证据意识,严格依纪依法收集证据和使用证据,使每个证据都成为铁证,每一个案件都办成铁案。另一方面,要加强证据法规制度建设,建立健全纪检监察机关查办案件的证据规则,给办案人员依纪依法调查取证提供依据。

    《意见》总结了多年来纪检机关查处违纪违法案件收集、鉴别、运用证据的实践经验,借鉴国家法律有关规定,分别对依纪依法取证、实物证据收集、言词证据收集、证据转化固定、证据的鉴别使用等五个方面进行了细化、规范。

    一是要严格依纪依法收集证据。未经组织授权,任何人包括办案人员都不得擅自进行调查取证。要处理好惩处与保护的关系,收集证据要忠于事实真相、客观全面,既要收集能够证实被调查人有违纪行为的证据,也要收集能够证实被调查人无违纪行为的证据。要坚决杜绝以威胁、引诱、欺骗及其他违纪违法方式收集证据。

    二是要重视实物证据收集。根据证据的表现形式,可以把证据划分为实物证据和言词证据。一般而言,实物证据具有较强的客观性,证明力比较稳定。《意见》针对实物证据的特点,进一步明确收集物证要收集原物,收集书证要收集原件。在原物、原件确实收集不便时,要注明情况。拍摄、制作物证和书证的副本、复制件要按照规定程序进行。

    三是要规范言词证据收集。言词证据是指通过人的陈述的形式来证明案件事实的证据。主要包括证人证言、被调查人陈述、受侵害人的陈述。言词证据可以形象、生动地证明案件事实,具有直观性。但言词证据的真实性容易受陈述人的主观因素影响。《意见》针对言词证据的特点,进一步明确要严格按照规定程序收集言词证据,认真、全面、详细、准确地作好谈话笔录。必要时可以全程录音录像,保存谈话的原始记录。要增强言词证据的法律效力,有条件的应要求被调查人写出亲笔陈述。

    四是要重视证据转化、固定工作。做好证据转化、固定工作是保存调查成果的重要环节。因此,要采取科学规范的方式,妥善保存证据,防止人为的证据变化或流失,保证证据的有效性。《意见》要求对不易保存或易于灭失的证据,要采取技术手段及时做好转化、固定工作,如同步录音、录像、照相,用视听资料固定、保全证据等。要充分利用鉴定机构在固定证据方面的专业作用,及时对有关物品进行鉴定。同时,为了增强鉴定的权威性,《意见》要求省级以上纪检机关要统一指定专门鉴定机构受理鉴定事项。

    五是要认真鉴别、使用证据。鉴别证据是案件处理的关键环节,具有非常重要的意义。办案人员收集的各种证据,只有经过鉴别,才能确定其与案件事实有无内在联系,对查明和证实案情有无意义,能否作为定案依据。同时,通过鉴别证据,也能够查明证据是否是依纪依法收集的,防止办案人员的违纪违法行为,有利于加强自身监督。《意见》提出对证据的鉴别,应当采取逐一审查和综合审查相结合的方法,对证据的真实性、关联性、合法性进行全面审查,不得隐藏、损毁、篡改证据。凡经查证确实属于采用体罚、变相体罚或者威胁、引诱、欺骗等违纪违法手段取得的证人证言、受侵害人陈述、被调查人交代,不能作为证据使用。

    (三)关于保障被调查人和有关人员的合法权利问题

    保障被调查处理人的合法权利,是纪检机关贯彻落实科学发展观,坚持以人为本理念和依纪依法办案的具体体现。树立惩治腐败与保障权利并重观念,也是严格依纪依法办案的必然要求和应有之义。应该说,广大纪检干部在办案工作中还是比较注重以人为本的,在严惩腐败的同时,注意维护他们的合法权利。但在一定程度上也存在着重惩处、轻保护的现象。有个别办案人员搞体罚或变相体罚,侵犯被调查人的人身权;有的不注重区分合法收入和违纪违法所得,乱查、乱扣涉案款物,严重侵害被调查人的合法财产权,等等。针对这些问题,广大纪检干部要提高思想认识,不断增强权利保障意识,牢固树立以人为本的执纪理念和文明执纪观念,切实保障被调查人合法权利。

    关于加强对被调查人和有关人员的权利保障问题,法律法规和党内法规、文件等已经作出了比较多规定,《意见》结合办案实际,对其中的一些重要问题进行了重申、强调。

    一是要切实保障被调查人的知情权、人身权、财产权等合法权益。知情权、人身权、财产权是党员作为公民应该享有的基本权利,并不因为违纪就要受到完全剥夺。《意见》强调要及时履行告知义务,按照规定及时告知被调查人享有的权利和承担的义务。严禁侮辱、虐待、体罚或变相体罚被调查人,被调查人是少数民族的,要尊重被调查人的民族习俗。扣留、封存涉案款物时,要正确区分被调查人的非法所得与合法财产,不得暂予扣留、封存、冻结与被调查人违纪行为无关的财产。

    二是要切实保障被调查人的申辩权。申辩权是被调查人保护自身利益的最基本的权利,是法律、法规和党内法规规定的基本权利。申辩权体现了公正、民主的基本价值。实践证明,被调查人的申辩权不被尊重,其合法权益就难以保证。《意见》强调要尊重被调查人享有的申辩权,任何人不得以任何借口无理压制和剥夺。要重视违纪事实材料与被调查人见面工作,注意听取被调查人说明情况和申辩,对被调查人提出的合理意见或辩解,要予以采纳。要正确区分申辩与对抗调查的界限,不能因为申辩加重处分。

    三是要切实保障被处理人的申诉权。申诉权也是被处理党员的一项重要权利和重要的救济措施。《意见》强调对被处理人和有关人员的申诉,要认真对待,及时受理。对申诉案件进行复议、复查,要全面、客观、公正。发现处理不当的,应及时纠正。同时,为了加强上级纪检机关对下级纪检机关申诉工作的监督,本着有错就改的精神,及时妥善处理申诉案件,《意见》提出上级纪检机关对下级纪检机关的处分决定确有错误或者处分不当的,可以责令下级纪检机关变更或撤销原处分决定。

    四是要切实加强对检举人、控告人、证人的保护。加强对证人及相关人员的保护是纪检机关不容回避的责任,也是我们立党为公、执政为民的体现,更是我们维护纪检机关的形象,巩固反腐败群众基础的需要。因此,《意见》强调对检举人、控告人、证人的有关情况和检举、控告材料要严格保密;发现打击报复检举人、控告人、证人的,要按照有关规定严肃处理,对造成人身伤害和财产损失致使生活困难的要予以适当帮助;必要时,可以建议有关机关采取调整工作、异地保护等方式加强对检举人、控告人、证人的保护。

    (四)关于加强对办案的监督与保障问题

    加强办案监督和办案保障是保持查办案件工作力度、严格依纪依法办案的基本要求。没有监督,办案工作就有可能偏离依纪依法的轨道。纪检机关如何通过加强内部制约和监督,保证其忠于职守,用好权力,是规范办案必须解决好的一个极为重要的问题。同时,查办案件工作需要调动一定的人力、物力、财力,有时还需要协调众多的部门,没有保障,办案工作就会举步维艰。为此,《意见》专门用一部分着重论述了对办案工作的监督和保障。

    一是要充分认识加强对执纪办案监督与保障的现实紧迫性。随着反腐败斗争的深入开展,腐蚀与反腐蚀的斗争日益尖锐复杂,广大纪检干部特别是办案人员面临着更为直接和严峻的考验,加强监督比以往更为重要、更为紧迫。同时,腐败分子的作案手段越来越智能化、团伙化,办案的难度越来越大。因此,我们必须致力于建设一支高素质的办案队伍,大力加强基础建设,配备必要的装备,提高办案的科技含量,积极开展组织协调,切实保障办案工作顺利开展。

    二是要切实加强对办案的监督。第一,要严格执行有关办案纪律。办案人员要坚持原则、秉公执纪,严格遵守办案纪律和保密纪律。要严格执行办案人员回避制度,有符合规定的回避情形的,应主动申请回避。严格执行有关涉案款物管理的规定,依纪依法做好涉案款物的暂予扣留、封存、移交、保管和处理工作。第二,要加强办案部门的内部监督。健全集体研究讨论案件制度。凡涉及违纪事实或者重要证据的认定、案件处理、销案以及其他重大、疑难问题,必须经过集体研究讨论。第三,要建立健全办案部门相互制约和监督的机制。特别是案件监督管理部门要全面履行线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等职能,加强对办案工作全过程的监督和管理。第四,要加强纪检系统上级机关对下级机关的监督。上级纪检机关可以采取受理投诉、案件督办、重点案件过问、案件质量检查等方式对下级纪检机关办案工作进行检查、指导和监督,对发现的问题及时纠正。

    三是要切实加强组织协调。加强组织协调是保障办案工作的重要手段。十六大党章在党的各级纪委的主要任务中增加了协助党委组织协调反腐败工作的职责。2005年中央纪委专门下发了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》,对组织协调的基本原则,主要任务,程序和保障等作出了明确规定。因此,做好办案工作的组织协调,是履行党章赋予纪委职责的重要内容,也是反腐败领导体制的基本要求。《意见》结合办案工作实际,强调要加强与其他执纪执法部门的协调配合、加强纵向组织调配、加强纪检机关之间的协作配合。

    四是要切实加强办案队伍建设。《意见》结合新形势下对办案队伍的新要求,强调要加强办案部门领导班子建设,注意把政治立场坚定、原则性强、刚正不阿、熟悉业务的人才选拔到办案部门领导岗位。要加强办案队伍专业化建设,健全和落实办案人员全员培训和定期轮岗交流等制度。要建立健全办案人员激励保障机制。对成绩突出的办案人员,要予以表彰奖励;对受到诬告陷害、威胁恐吓、打击报复的,要予以保护并按照有关规定严肃处理相关责任人。

    五是要切实加强办案法规制度建设。有法可依是加强和规范办案的基础和前提,建立完备的法规体系,是加强和规范办案工作的制度保障。中央纪委始终把反腐倡廉法规制度建设作为一项全局性、基础性工作来抓,先后出台了一批包括查办案件在内的反腐倡廉建设急需的法规和规范性文件。但还存在着与新形势新要求不相适应的问题,需要不断探索、研究和完善。要把经过办案实践检验确属比较成熟的经验和做法,及时转化为法规制度。要加强理论创新研究,增强制度规定的前瞻性和预见性,在指导办案实践中发挥更大的作用。

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